產能過剩的原因

(一)粗放型經濟增長方式導致的產能過剩

我國的經濟增長更多的是倚仗需求側，即通過消費、投資和出口這三駕馬車來帶動經濟增長，這種經濟增長方式確實在一定時期內緩解了我國經濟波動的周期性，特別是全球金融危機后所實施的四萬億投資計劃有效的減緩了當時我國經濟下行的壓力。但是以凱恩斯經濟理論為主的增長方式是以調節經濟總量為主，其往往忽視了經濟結構對經濟增長的影響。而投資的高速增長表現出未來生產能力的快速增長，但我國消費率并沒有相應快速的增長，此時國外需求的萎靡不振也不能很好的消化這部分產能，因此長期以投資為主導的經濟增長方式必然會導致部分行業的產能過剩并出現結構失衡的現象。

(二)價格機制扭曲導致的產能過剩

價格機制扭曲主要體現在政府的不當干預行為所導致的市場資源錯配。為了支持相關產業的發展，政府往往會給予相關行業一定的財政補貼以及優惠的稅收政策，在企業進行融資時也會提供信貸方面的支持，同時為了吸引企業投資，地方政府還會進一步提供低廉的資源價格并默許高污染高耗能企業對環境的破壞。隨著政府的不當干預及刺激政策的出臺，企業的生產成本被人為的降低并出現過度進入和重復建設的現象，進而引發產能過剩。

(三)政績考核體系不健全導致的產能過剩

為激發地方政府全速發展的內生動力并引入干部晉升的競爭機制，許多地方政府將GDP及其增長率當作政績考核體系的核心，這就導致地方政府進行盲目投資，大力推動項目建設，特別是偏好引進重化工業項目，從而帶來GDP和財政收入的高速增長，以顯示地方政府的政績。然而這種政績考核體系一方面會使地方政府僅顧眼前利益而忽略了長遠的利益，另一方面又進一步引致政府進行不當的干預，從而為以后的產能過剩埋下伏筆。

(四)市場退出機制障礙導致的產能過剩

產能過剩的行業會使利潤逐漸下降并出現虧損，而當出現虧損時追逐利潤最大化的企業會逐步退出市場，經過優勝劣汰的競爭，市場上的供需最終會達到新的均衡，因此完善的市場機制有助于對產能過剩的化解。但是在我國市場退出機制并不健全，一方面產能過剩企業的破產倒閉會造成地區產值和財政收入的大幅減少，同時還會增加地方的失業人數并有可能導致地方動蕩，從而影響該地區的政績，因此地方政府并沒有動力來促使相關企業破產倒閉，有時甚至會阻止企業的退出，這就致使產能過剩的企業變成僵尸企業。另一方面，銀行為了避免出現巨額的不良貸款，債權銀行會繼續向僵尸企業授信，從而進一步妨礙了產能過剩企業的退出。

(五)信息不對稱導致的產能過剩

目前，我國對產能過剩的量化研究尚處于起步階段，并沒有建立起完善的產業預警機制及相關的指標體系，因此缺乏對企業有效的信息引導和傳導機制，由于相關信息的不完全，企業為了追求利潤最大化而投資于市場上暫時盈利較高的部門，投資上容易出現潮涌現象，從而導致相關行業面臨大量企業涌入、市場集中度相對低下以及產能過剩的情況。

經濟新常態下，我國的產能過剩問題已經從之前的潛在層面的、相對意義上的、部分行業產品的短期過剩轉變為實質層面的、絕對意義上的、全局性的長期過剩，已成為制約經濟發展的重大問題。

需要堅持以推進供給側結構性改革為主線，在適度擴大國內外需求的同時，堅持體制機制要完善、產業政策要靈活、治理政策要落實、社會政策要托底、創新政策要引領的政策思路，全面做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等各項工作。提出如下政策建議：

一、體制機制要完善，根源障礙要破除

現行體制機制的扭曲是產能過剩久治不愈的根源性原因。供給側結構性改革的核心在于標本兼治，要堅持從底層矛盾出發，健全和完善相關體制機制，消除政府對經濟發展的不當干預，促進市場的機能發揮，強化市場配置要素的基礎性作用：

(1)深化財稅體制改革。我國現行的“財權上移，事權下移”的分稅制財政體制造成了中央財政和地方財政的“反向剪刀差”，地方政府作為中央各公共決策的執行主體，地方財政拮據的現狀誘發地方政府以產業政策為依托利用土地、能源、環保等優惠政策吸引企業進入或擴大投資來獲得收益的行為。因此必須深化財稅體制改革，優化中央與地方事權和財權的合理劃分和均衡配置，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機。

(2)深化考核體制改革。“GDP崇拜”的政績考核制度和官員晉升體制造成了地方政府長期依靠鼓動企業投資拉動經濟增長的不良風氣。必須深化考核體制改革，在經濟建設領域將資源利用指數、環境質量指數、產業合理配置指數等納入地方政府的政績考核。另外，針對過剩產能的治理問題，可建立有效的過剩產能淘汰激勵體制，將過剩產能淘汰納入地方政府和官員的考核體制，將區域能耗和環保、生產安全等納入地方政績考核，激勵地方政府將過剩產能清退作為經濟施政的重點。

(3)深化土地管理和分配制度改革。當前低價工業用地依然是地方政府招商引資的籌碼，而且存在明顯的土地要素錯配。要著力推進土地要素市場化，構建彈性供地機制，培育成熟的土地二級市場以充分開發存量工業用地。同時要建立透明的土地交易體系，合理規范地方政府在土地市場中的服務角色。

(4)深化金融體制改革。構建公平公正的金融信貸環境，糾正金融體系預算軟約束的問題。針對產能過剩行業提高企業投資中自有資金比例，遏制過高的企業投資風險外部化。對產能過剩行業實行嚴格的信貸審批，防止產能過剩行業借助信貸融資繼續投資擴張。政府應加快投融資體制機制改革，簡化企業的投融資程序，強調考察項目的技術水平、市場需求程度、企業的管理水平等指標。

二、產業政策要靈活，因地制宜穩增長

中央產業政策是國家宏觀調控經濟結構、指導經濟發展方向的主要工具，要高屋建瓴地發揮準確的全局引導作用。地方產業政策是區域經濟發展的基石，要結合地區實際經濟發展狀況量體裁衣。具體來說：

(1)產業政策不僅要注重產業結構的規劃，還要強化產業政策在產業布局、產業技術創新、產業組織優化等方面的作用。

(2)產業政策應強調結合產業的經濟技術特性、當前的國情以及各地區綜合現狀，科學引導并合理調整重要產業的空間分布;例如，加快推動制造業的高端化、高質量化，對于新興產業培育政策可以采取由“廠商補貼”向“消費者補貼”轉變。

(3)產業政策內容上需強化產業技術進步的獎懲政策，構建有效的技術創新激勵機制，對技術進步緩慢或無技術創新行動或規劃的企業進行規范，重視技術創新對傳統行業和產能落后行業轉型升級的推進。

(4)產業政策實施過程中應強調多樣化的手段和因地制宜的措施，并強化行政規范和法律法規的健全，重視信息公開，強化對各級執行單位的強有力監管，杜絕企業或地方政府以及相關機構以中央產業政策推行為契機設租尋租和徇私牟利的腐敗行為。

三、治理政策要落實，執行到位求實效

地方政府在推進產能過剩治理過程中要采取靈活多樣化的政策措施，強化服務型政府的建設，最大限度地發揮市場在要素資源配置中的基礎性作用。產能過剩治理要注重管理創新，入口端和出口端雙端治理的施政措施和方式要力求務實，注重“講實話、辦實事、求實效”。

(1)市場準入管理體制是影響產能過剩行業入口端截流的核心因素，應持續深化推進市場準入負面清單制度，對于相關產能過剩行業施行禁止準入或限制準入措施。進一步收縮政府審批范圍和權限，強化服務型政府的建設，為市場主體的創業創新提供更加自由開放的環境，激發市場主體潛能和活力，進一步規范“看得見的手”行為，弱化地方政府的自由裁量權，縮小尋租空間。同時，地方政府要注重管理能力和管理方式的創新并強化立法，在簡政放權的同時通過利用健全的法律制度切實維護好市場競爭秩序。

(2)落后產能清退是出口端疏通的重要手段，地方政府應科學界定“落后產能”，除將生產工藝水平、管理水平、企業運行效率納入考量外，還應注重能耗、環保、質量、安全、技術等指標。要摒棄產能清退的“規模性標準”，轉向“安全性”、“環保性”“創新性”等綜合標準體系，通過強化考察監管和社會監督評定企業產能是否適合清退。征收梯度環境稅，對于水、電等資源型成本采取差別定價，增加產能過剩企業的生產經營成本和懲罰，推進市場競爭倒逼產能過剩企業退出。

(3)弱化地方政府對落后產能企業兼并重組的行政干預，強調市場主導作用，糾正現行體制下地方政府行政化配置資源，實現要素在公開市場的競爭性配置。加強地區間政府的合作，推進企業的跨區域兼并重組。完善以嚴格常態化執法和強制性標準實施，形成多標準、多部門、多渠道協同推進的工作格局，建立市場化、法治化治理產能過剩的長效機制。

(4)在落后產能治理過程中，不僅是要頒布精準的、完善的、可執行的、政策含金量高的治理政策，更要堅定不移地將政策執行落到實處，求得實效。講究一分部署，九分落實，要加強各部門的協同合作，從實際出發，細化、量化政策措施并制定協同配合舉措。

四、社會政策要托底，保障到位惠民生

落后產能轉型升級和退出過程也是經濟結構調整的過程，這其中必然存在勞動力的流動、企業的社會保障問題。

(1)我國現行戶籍制度和社會保障制度對勞動力的捆綁效應明顯，阻礙了勞動力的市場化，而勞動力的跨區域流動是產業升級和高端化的有利條件。應加速健全戶籍制度和社會保障制度，降低勞動力跨區域流動的交易成本，深化勞動就業制度改革，進一步弱化勞動力區域性分割問題。這也有利于解決落后產能轉型或退出時勞動者面臨的失業問題。

(2)要加速健全退出補償機制，針對產能退出企業的失業人員提供專項資金為失業人員提供經濟補償、就業培訓和指導、創業培訓指導等，消除因產能退出導致的失業問題可能引發的社會不穩定因素。

(3)針對地區支柱型企業退出，可加大地區失業人員救助和社會保障力度;針對經濟落后地區產能退出帶來的沖擊，可以提供專項稅收優惠政策以幫助落后地區招商引資、恢復經濟。

五、創新政策要引領，轉型升級調結構

產能過剩治理過程中，無論是在入口端還是出口端，通過科技創新引導產能轉型升級，都是最核心的影響因素。

(1)要堅定不移地貫徹科技是第一生產力這一要義，提倡以科技創新引領結構升級，構筑以科技創新為核心的經濟發展模式，力爭經濟總量和經濟質量的雙重增長。

(2)深化科技創新管理體制改革，強化引導企業的技術創新意識。強化知識產權的界定和司法保護強度，解決企業從事技術創新活動取得成果后被剽竊的后顧之憂，保護企業的創新積極性。

(3)對產能過剩行業內的技術創新型企業，依據其創新能力和創新成果給予一定程度的稅收減免，強化企業在投資決策時向科技研發方向傾斜的動機，增強技術創新型企業的行業競爭力，依靠市場競爭手段推進產能的轉型升級