產(chǎn)能過剩的原因

(一)粗放型經(jīng)濟增長方式導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩

我國的經(jīng)濟增長更多的是倚仗需求側(cè)，即通過消費、投資和出口這三駕馬車來帶動經(jīng)濟增長，這種經(jīng)濟增長方式確實在一定時期內(nèi)緩解了我國經(jīng)濟波動的周期性，特別是全球金融危機后所實施的四萬億投資計劃有效的減緩了當(dāng)時我國經(jīng)濟下行的壓力。但是以凱恩斯經(jīng)濟理論為主的增長方式是以調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量為主，其往往忽視了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長的影響。而投資的高速增長表現(xiàn)出未來生產(chǎn)能力的快速增長，但我國消費率并沒有相應(yīng)快速的增長，此時國外需求的萎靡不振也不能很好的消化這部分產(chǎn)能，因此長期以投資為主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式必然會導(dǎo)致部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩并出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。

(二)價格機制扭曲導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩

價格機制扭曲主要體現(xiàn)在政府的不當(dāng)干預(yù)行為所導(dǎo)致的市場資源錯配。為了支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府往往會給予相關(guān)行業(yè)一定的財政補貼以及優(yōu)惠的稅收政策，在企業(yè)進行融資時也會提供信貸方面的支持，同時為了吸引企業(yè)投資，地方政府還會進一步提供低廉的資源價格并默許高污染高耗能企業(yè)對環(huán)境的破壞。隨著政府的不當(dāng)干預(yù)及刺激政策的出臺，企業(yè)的生產(chǎn)成本被人為的降低并出現(xiàn)過度進入和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，進而引發(fā)產(chǎn)能過剩。

(三)政績考核體系不健全導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩

為激發(fā)地方政府全速發(fā)展的內(nèi)生動力并引入干部晉升的競爭機制，許多地方政府將GDP及其增長率當(dāng)作政績考核體系的核心，這就導(dǎo)致地方政府進行盲目投資，大力推動項目建設(shè)，特別是偏好引進重化工業(yè)項目，從而帶來GDP和財政收入的高速增長，以顯示地方政府的政績。然而這種政績考核體系一方面會使地方政府僅顧眼前利益而忽略了長遠的利益，另一方面又進一步引致政府進行不當(dāng)?shù)母深A(yù)，從而為以后的產(chǎn)能過剩埋下伏筆。

(四)市場退出機制障礙導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩

產(chǎn)能過剩的行業(yè)會使利潤逐漸下降并出現(xiàn)虧損，而當(dāng)出現(xiàn)虧損時追逐利潤最大化的企業(yè)會逐步退出市場，經(jīng)過優(yōu)勝劣汰的競爭，市場上的供需最終會達到新的均衡，因此完善的市場機制有助于對產(chǎn)能過剩的化解。但是在我國市場退出機制并不健全，一方面產(chǎn)能過剩企業(yè)的破產(chǎn)倒閉會造成地區(qū)產(chǎn)值和財政收入的大幅減少，同時還會增加地方的失業(yè)人數(shù)并有可能導(dǎo)致地方動蕩，從而影響該地區(qū)的政績，因此地方政府并沒有動力來促使相關(guān)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，有時甚至?xí)柚蛊髽I(yè)的退出，這就致使產(chǎn)能過剩的企業(yè)變成僵尸企業(yè)。另一方面，銀行為了避免出現(xiàn)巨額的不良貸款，債權(quán)銀行會繼續(xù)向僵尸企業(yè)授信，從而進一步妨礙了產(chǎn)能過剩企業(yè)的退出。

(五)信息不對稱導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩

目前，我國對產(chǎn)能過剩的量化研究尚處于起步階段，并沒有建立起完善的產(chǎn)業(yè)預(yù)警機制及相關(guān)的指標(biāo)體系，因此缺乏對企業(yè)有效的信息引導(dǎo)和傳導(dǎo)機制，由于相關(guān)信息的不完全，企業(yè)為了追求利潤最大化而投資于市場上暫時盈利較高的部門，投資上容易出現(xiàn)潮涌現(xiàn)象，從而導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)面臨大量企業(yè)涌入、市場集中度相對低下以及產(chǎn)能過剩的情況。

經(jīng)濟新常態(tài)下，我國的產(chǎn)能過剩問題已經(jīng)從之前的潛在層面的、相對意義上的、部分行業(yè)產(chǎn)品的短期過剩轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)層面的、絕對意義上的、全局性的長期過剩，已成為制約經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。

需要堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，在適度擴大國內(nèi)外需求的同時，堅持體制機制要完善、產(chǎn)業(yè)政策要靈活、治理政策要落實、社會政策要托底、創(chuàng)新政策要引領(lǐng)的政策思路，全面做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等各項工作。提出如下政策建議：

一、體制機制要完善，根源障礙要破除

現(xiàn)行體制機制的扭曲是產(chǎn)能過剩久治不愈的根源性原因。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心在于標(biāo)本兼治，要堅持從底層矛盾出發(fā)，健全和完善相關(guān)體制機制，消除政府對經(jīng)濟發(fā)展的不當(dāng)干預(yù)，促進市場的機能發(fā)揮，強化市場配置要素的基礎(chǔ)性作用：

(1)深化財稅體制改革。我國現(xiàn)行的“財權(quán)上移，事權(quán)下移”的分稅制財政體制造成了中央財政和地方財政的“反向剪刀差”，地方政府作為中央各公共決策的執(zhí)行主體，地方財政拮據(jù)的現(xiàn)狀誘發(fā)地方政府以產(chǎn)業(yè)政策為依托利用土地、能源、環(huán)保等優(yōu)惠政策吸引企業(yè)進入或擴大投資來獲得收益的行為。因此必須深化財稅體制改革，優(yōu)化中央與地方事權(quán)和財權(quán)的合理劃分和均衡配置，消除地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強烈動機。

(2)深化考核體制改革。“GDP崇拜”的政績考核制度和官員晉升體制造成了地方政府長期依靠鼓動企業(yè)投資拉動經(jīng)濟增長的不良風(fēng)氣。必須深化考核體制改革，在經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域?qū)①Y源利用指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、產(chǎn)業(yè)合理配置指數(shù)等納入地方政府的政績考核。另外，針對過剩產(chǎn)能的治理問題，可建立有效的過剩產(chǎn)能淘汰激勵體制，將過剩產(chǎn)能淘汰納入地方政府和官員的考核體制，將區(qū)域能耗和環(huán)保、生產(chǎn)安全等納入地方政績考核，激勵地方政府將過剩產(chǎn)能清退作為經(jīng)濟施政的重點。

(3)深化土地管理和分配制度改革。當(dāng)前低價工業(yè)用地依然是地方政府招商引資的籌碼，而且存在明顯的土地要素錯配。要著力推進土地要素市場化，構(gòu)建彈性供地機制，培育成熟的土地二級市場以充分開發(fā)存量工業(yè)用地。同時要建立透明的土地交易體系，合理規(guī)范地方政府在土地市場中的服務(wù)角色。

(4)深化金融體制改革。構(gòu)建公平公正的金融信貸環(huán)境，糾正金融體系預(yù)算軟約束的問題。針對產(chǎn)能過剩行業(yè)提高企業(yè)投資中自有資金比例，遏制過高的企業(yè)投資風(fēng)險外部化。對產(chǎn)能過剩行業(yè)實行嚴(yán)格的信貸審批，防止產(chǎn)能過剩行業(yè)借助信貸融資繼續(xù)投資擴張。政府應(yīng)加快投融資體制機制改革，簡化企業(yè)的投融資程序，強調(diào)考察項目的技術(shù)水平、市場需求程度、企業(yè)的管理水平等指標(biāo)。

二、產(chǎn)業(yè)政策要靈活，因地制宜穩(wěn)增長

中央產(chǎn)業(yè)政策是國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、指導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方向的主要工具，要高屋建瓴地發(fā)揮準(zhǔn)確的全局引導(dǎo)作用。地方產(chǎn)業(yè)政策是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基石，要結(jié)合地區(qū)實際經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r量體裁衣。具體來說：

(1)產(chǎn)業(yè)政策不僅要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，還要強化產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化等方面的作用。

(2)產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)強調(diào)結(jié)合產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)特性、當(dāng)前的國情以及各地區(qū)綜合現(xiàn)狀，科學(xué)引導(dǎo)并合理調(diào)整重要產(chǎn)業(yè)的空間分布;例如，加快推動制造業(yè)的高端化、高質(zhì)量化，對于新興產(chǎn)業(yè)培育政策可以采取由“廠商補貼”向“消費者補貼”轉(zhuǎn)變。

(3)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容上需強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步的獎懲政策，構(gòu)建有效的技術(shù)創(chuàng)新激勵機制，對技術(shù)進步緩慢或無技術(shù)創(chuàng)新行動或規(guī)劃的企業(yè)進行規(guī)范，重視技術(shù)創(chuàng)新對傳統(tǒng)行業(yè)和產(chǎn)能落后行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的推進。

(4)產(chǎn)業(yè)政策實施過程中應(yīng)強調(diào)多樣化的手段和因地制宜的措施，并強化行政規(guī)范和法律法規(guī)的健全，重視信息公開，強化對各級執(zhí)行單位的強有力監(jiān)管，杜絕企業(yè)或地方政府以及相關(guān)機構(gòu)以中央產(chǎn)業(yè)政策推行為契機設(shè)租尋租和徇私牟利的腐敗行為。

三、治理政策要落實，執(zhí)行到位求實效

地方政府在推進產(chǎn)能過剩治理過程中要采取靈活多樣化的政策措施，強化服務(wù)型政府的建設(shè)，最大限度地發(fā)揮市場在要素資源配置中的基礎(chǔ)性作用。產(chǎn)能過剩治理要注重管理創(chuàng)新，入口端和出口端雙端治理的施政措施和方式要力求務(wù)實，注重“講實話、辦實事、求實效”。

(1)市場準(zhǔn)入管理體制是影響產(chǎn)能過剩行業(yè)入口端截流的核心因素，應(yīng)持續(xù)深化推進市場準(zhǔn)入負面清單制度，對于相關(guān)產(chǎn)能過剩行業(yè)施行禁止準(zhǔn)入或限制準(zhǔn)入措施。進一步收縮政府審批范圍和權(quán)限，強化服務(wù)型政府的建設(shè)，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供更加自由開放的環(huán)境，激發(fā)市場主體潛能和活力，進一步規(guī)范“看得見的手”行為，弱化地方政府的自由裁量權(quán)，縮小尋租空間。同時，地方政府要注重管理能力和管理方式的創(chuàng)新并強化立法，在簡政放權(quán)的同時通過利用健全的法律制度切實維護好市場競爭秩序。

(2)落后產(chǎn)能清退是出口端疏通的重要手段，地方政府應(yīng)科學(xué)界定“落后產(chǎn)能”，除將生產(chǎn)工藝水平、管理水平、企業(yè)運行效率納入考量外，還應(yīng)注重能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等指標(biāo)。要摒棄產(chǎn)能清退的“規(guī)模性標(biāo)準(zhǔn)”，轉(zhuǎn)向“安全性”、“環(huán)保性”“創(chuàng)新性”等綜合標(biāo)準(zhǔn)體系，通過強化考察監(jiān)管和社會監(jiān)督評定企業(yè)產(chǎn)能是否適合清退。征收梯度環(huán)境稅，對于水、電等資源型成本采取差別定價，增加產(chǎn)能過剩企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本和懲罰，推進市場競爭倒逼產(chǎn)能過剩企業(yè)退出。

(3)弱化地方政府對落后產(chǎn)能企業(yè)兼并重組的行政干預(yù)，強調(diào)市場主導(dǎo)作用，糾正現(xiàn)行體制下地方政府行政化配置資源，實現(xiàn)要素在公開市場的競爭性配置。加強地區(qū)間政府的合作，推進企業(yè)的跨區(qū)域兼并重組。完善以嚴(yán)格常態(tài)化執(zhí)法和強制性標(biāo)準(zhǔn)實施，形成多標(biāo)準(zhǔn)、多部門、多渠道協(xié)同推進的工作格局，建立市場化、法治化治理產(chǎn)能過剩的長效機制。

(4)在落后產(chǎn)能治理過程中，不僅是要頒布精準(zhǔn)的、完善的、可執(zhí)行的、政策含金量高的治理政策，更要堅定不移地將政策執(zhí)行落到實處，求得實效。講究一分部署，九分落實，要加強各部門的協(xié)同合作，從實際出發(fā)，細化、量化政策措施并制定協(xié)同配合舉措。

四、社會政策要托底，保障到位惠民生

落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級和退出過程也是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程，這其中必然存在勞動力的流動、企業(yè)的社會保障問題。

(1)我國現(xiàn)行戶籍制度和社會保障制度對勞動力的捆綁效應(yīng)明顯，阻礙了勞動力的市場化，而勞動力的跨區(qū)域流動是產(chǎn)業(yè)升級和高端化的有利條件。應(yīng)加速健全戶籍制度和社會保障制度，降低勞動力跨區(qū)域流動的交易成本，深化勞動就業(yè)制度改革，進一步弱化勞動力區(qū)域性分割問題。這也有利于解決落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)型或退出時勞動者面臨的失業(yè)問題。

(2)要加速健全退出補償機制，針對產(chǎn)能退出企業(yè)的失業(yè)人員提供專項資金為失業(yè)人員提供經(jīng)濟補償、就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)等，消除因產(chǎn)能退出導(dǎo)致的失業(yè)問題可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。

(3)針對地區(qū)支柱型企業(yè)退出，可加大地區(qū)失業(yè)人員救助和社會保障力度;針對經(jīng)濟落后地區(qū)產(chǎn)能退出帶來的沖擊，可以提供專項稅收優(yōu)惠政策以幫助落后地區(qū)招商引資、恢復(fù)經(jīng)濟。

五、創(chuàng)新政策要引領(lǐng)，轉(zhuǎn)型升級調(diào)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)能過剩治理過程中，無論是在入口端還是出口端，通過科技創(chuàng)新引導(dǎo)產(chǎn)能轉(zhuǎn)型升級，都是最核心的影響因素。

(1)要堅定不移地貫徹科技是第一生產(chǎn)力這一要義，提倡以科技創(chuàng)新引領(lǐng)結(jié)構(gòu)升級，構(gòu)筑以科技創(chuàng)新為核心的經(jīng)濟發(fā)展模式，力爭經(jīng)濟總量和經(jīng)濟質(zhì)量的雙重增長。

(2)深化科技創(chuàng)新管理體制改革，強化引導(dǎo)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新意識。強化知識產(chǎn)權(quán)的界定和司法保護強度，解決企業(yè)從事技術(shù)創(chuàng)新活動取得成果后被剽竊的后顧之憂，保護企業(yè)的創(chuàng)新積極性。

(3)對產(chǎn)能過剩行業(yè)內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，依據(jù)其創(chuàng)新能力和創(chuàng)新成果給予一定程度的稅收減免，強化企業(yè)在投資決策時向科技研發(fā)方向傾斜的動機，增強技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)的行業(yè)競爭力，依靠市場競爭手段推進產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型升級